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《土地正義：從土地改革到土地徵收，一段被掩蓋、一再上演的歷史》



你不知道的土地黑歷史，

第一本全方位解剖臺灣的土地政策。

★從1949年施行的「三七五減租」到今天，為何還有3萬多筆未解除的租約？

★1953年的「耕者有其田」，總共徵收了14萬多甲土地，為何其中還包含了將近10萬甲「共有出租耕地」？

★為何當年蔣介石要急著推動土地改革？當年接收臺灣的資源委員會究竟是怎樣一個單位？它與現在的中油、台糖和經濟部又有何關係？

★三七五減租、公地放領、耕者有其田，我們琅琅上口的「政府德政」，到底影響、改變了臺灣什麼？

★台糖公司的土地有如「魔戒」，政商名流趨之若鶩，其廣大的土地如何演變而來？

★何謂土地改革、區段徵收、一般徵收、市地重劃、都市計畫？在這些名詞背後，地方派系與財團究竟在操作著什麼樣的「土地遊戲」？

★依照《土地徵收條例》規定，幾乎臺灣的每一片土地都可以被「區段徵收」，臺灣現今處處充斥著浮濫徵收案件的起源是什麼？

★憲法第15條規定：人民之生存權、工作權及財產權應予保障。但為何臺灣政府不需經過人民同意，就能強制剝奪人民的財產權、生存權與人性尊嚴？

出身雲林農村的徐世榮教授，秉持「法蘭克福學派」的社會關懷與社會實踐，在土地政策研究與田野調查的過程中，逐步發現臺灣盤根錯節的土地問題，雖然政權幾度轉換，人民的土地和家園被侵害、強奪的故事，仍不斷上演。

他在本書檢視了臺灣近代以來的土地發展，處處充斥著看不見的「合法掠奪」。從日治時期糖業株式會社半強迫徵收土地，到戰後的土地改革、經年累月遍布全臺的浮濫徵收，從土地改革到土地徵收，其實都是政權掠奪與炒作土地的工具。

戰後初期國民政府的土地改革――三七五減租、耕者有其田、公地放領等政策，不僅削弱地主階級的力量，更剝奪了數萬小面積土地的所有人賴以生存的工具，導致臺灣的經濟菁英大量流失；而國民黨政權則藉此培植樁腳、扶植地方派系、改組農會，並與財團、特權相結合，以政策法令保護特權和財團，進而控制地方政治。

然而，大多數的掠奪都在看不見的地方進行，如近年爆發的土地徵收抗爭事件，包括苗栗大埔、灣寶、竹北璞玉、二重埔、桃園航空城、彰化二林中科四期等，在在印證了土地政治就是地方政治，而土地炒作往往是拉攏地方政治勢力最簡單的方式，被犧牲的往往是無辜的弱勢民眾。

土地究竟是什麼？是人民的安身立命之所，心之所向、家之所在？還是政治家與財團眼中的龐大利益？被剝奪與被損害的土地所有人，何時才能得到補償與正義？土地正義如何能達成？我們生活在這片土地、這段歷史之中，不能不關心，因為「看不見」的掠奪就發生在我們身邊，也可能發生在我們身上。

所以，當我們談論臺灣的土地政策，也就是談論土地的轉型正義！

本書特色

本書歷經長時間製作，收錄數十張珍貴歷史照片，呈現徐世榮教授多年研究和參與運動的心得，唯一完整闡述臺灣土地政策的震撼力作。

名人推薦

蕭新煌中研院社會所特聘研究員

許雪姬中研院臺史所研究員

李承嘉臺北大學不動產與城鄉環境學系教授兼副校長

陳立夫政大地政學系教授

顏愛靜政大地政學系教授

陳東升臺大社會系教授

范雲臺大社會系副教授

黃紹恆交通大學客家文化學院教授

張怡敏中國科技大學財政稅務系助理教授

蔡培慧世新大學社會發展研究所副教授

管中祥中正大學傳播系副教授

詹順貴前苗栗大埔區段徵收案自救會律師、環保署副署長

林子淩惜根臺灣協會秘書長

楊斯棓醫師

王美琇自由時報專欄作家

尤美女立法委員

土地、住宅與空間的議題一直都是臺灣社會的核心問題，徐世榮教授鑽研這個研究主題已經有十多年，《土地正義》一書正是他長久學術心得的累積，內容非常深入與豐富，值得所有的讀者好好閱讀，可以說是臺灣土地課題研究的代表作品。

世榮兄在這本書充分揭櫫一種以公民權益為主體的土地正義觀，藉此評析耕者有其田、區段徵收、市地重劃等政策，是否完整符合公共利益和居民權益的比例原則。他的論點相當有批判性，促使我們過去一直認為是成功的政策背後所隱藏的問題，很有獨到的見解。

一般學者主要會專注在理論論述，但世榮兄是言行合一，對於不合理的土地徵收作為可以說是無役不與，總是衝到第一線，長期投入社會運動，從體制外來維護公眾權益，展現了公共知識分子的典範，令我非常佩服，也是當前學術界少有的實踐型學者。

本書是一部理論與實踐結合的成果，以嚴謹的分析來支撐社會運作，挑戰既有政策的限制，非常值得推薦給所有關心土地議題的朋友。

──陳東升（臺大社會系教授）

世榮老師真正做到不以學識服務權勢，而是用以濟弱扶傾，是薩伊德所定義公共知識份子的最佳詮釋者。──詹順貴（前苗栗大埔區段徵收案自救會律師、環保署副署長）

一位從研究土地改革歷史，到義無反顧投身捍衛土地正義的行者，再次用心、用行動寫我們自己土地的歷史。──林子凌（惜根臺灣協會秘書長）

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  作者介紹

  
  
  
  
  
  
  徐世榮
  
  政治大學地政學系學士及碩士、美國德拉瓦大學政治學系碩士、都市事務及公共政策學院博士。現任政治大學地政學系教授兼第三部門研究中心主任、臺灣第三部門學會理事長、惜根臺灣協會理事長。徐教授強調溝通實踐及行動參與，長期關注「土地正義」議題。他認為一個成熟的民主社會需要有蓬勃發展的公民社會。主要研究領域為土地政策、規劃理論、都市計畫及第三部門。
  
  口述整理
  
  張雅綿
  
  東華大學歷史學系學士、臺灣師範大學臺灣史研究所碩士，曾任中央研究院臺灣史研究所口述歷史室專任助理、《臺灣全志》〈卷二：土地志．勝績篇〉編纂助理。著有《失序的森林：日治末期太魯閣林業開發》（2012）等。
  
  

土地正義：從土地改革到土地徵收，一段被掩蓋、一再上演的歷史－目錄導覽說明

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  推薦序
  
  讀《土地正義》有感許雪姬
  
  從土地研究到社會實踐陳立夫
  
  土地與國家黃紹恆
  
  自序
  
  土地徵收及強制迫遷應是臺灣「轉型正義」的重大課題
  
  嘉義房貸上篇：土地改革的真相，你不知道的黑歷史
  
  第一章土地與我
  
  大埤鄉的童年
  
  在務農者觀念裡，祖產是不能賣的
  
  我的博士班指導教授
  
  返國之初的研究動向
  
  踏入土地改革的研究
  
  從事田野時受到莫大衝擊
  
  臺灣史的關鍵議題
  
  第二章三七五減租
  
  租佃制度與實施土地改革的由來
  
  「三七五減租」脫胎自「二五減租」
  
  威權氣氛下，實施「三七五減租」政策
  
  「三七五減租」政策的問題
  
  行政命令的施行缺乏法律依據
  
  為實施土地改革，刻意強化業佃衝突
  
  業佃租約無落日條款，租額自1949年凍結至今
  
  被汙名化與受損害的地主
  
  第三章耕者有其田
  
  推行「耕者有其田」的背景
  
  蔣介石極力爭取美國的支持
  
  「耕者有其田」實施前的土地調查
  
  土地總登記
  
  地籍總歸戶
  
  「耕者有其田」政策的問題
  
  法令的頒布與實施不符程序正義
  
  「耕者有其田」徵收共有土地，有待商榷
  
  臺灣地主並非西方定義下的「大地主」
  
  申請條件極為限縮的「耕者有其田」補救措施
  
  「耕者有其田」對臺灣社會的影響
  
  土地改革掃除了臺灣的經濟菁英
  
  第四章公地放領
  
  資源委員會與接收臺灣
  
  台灣糖業股份有限公司
  
  台糖土地的歸屬
  
  從公地放租到公地放領
  
  實施「公地放領」的過程
  
  台糖任意撤佃招致農怨
  
  「雷正琪信函」效應
  
  土地改革的正反意義
  
  下篇：與民爭地？與土地共生？問題重重的土地徵收
  
  第五章土地徵收
  
  進入社會運動的契機
  
  回溯土地改革的歷史
  
  土地政策與政治息息相關
  
  一般徵收、區段徵收、市地重劃
  
  土地徵收必須符合徵收要件
  
  臺南鐵路地下化與苗栗大埔案
  
  地方政府應提高土地稅來增加財源，以落實地方自治
  
  真正的公共利益
  
  第六章臺灣農地發展的歷史
  
  第一階段：農地剝削時期（1945-1949）
  
  第二階段：農地壓榨時期（1949-1965）
  
  第三階段：農工爭地時期（1960-1974）
  
  工業區、科學園區、加工出口區與土地徵收
  
  農地汙染
  
  黃墘溪下游的鎘汙染
  
  第四階段：農地管制時期（1974-1993）
  
  第五階段：農地釋出時期（1993-）
  
  第七章土地徵收的要件
  
  土地徵收六要件
  
  德國政府「以地換地」的比例是5：1
  
  舉辦聽證會，才是符合行政程序和公共利益
  
  地方政府的兩大財源：區段徵收、市地重劃
  
  「區段徵收」的本質：地方政府以「合作開發」之名行徵收之實
  
  不合時宜的「區段徵收」
  
  「土地政治」等於「地方政治」
  
  浮濫徵收遍布全臺
  
  「都市更新」案例：士林文林苑
  
  「區段徵收」案例：苗栗大埔張藥房
  
  「一般徵收」案例：臺南鐵道地下化
  
  其他徵收案例：灣寶、璞玉計畫
  
  第八章 與公平正義站在一起
  
  臺灣農村陣線的努力成果
  
  期待新政府的良善政治
  
  附錄
  
  人生有幾個六十年？──為「三七五地主」請命！
  
  在「麥當勞」與「摩斯漢堡」之間
  
  懷念張森文大哥！
  
  懷念一位好朋友──朱炳坤先生
  
  為什麼要舉辦聽證會？
  
  大排沙農場的悲歌輪迴
  
  參考資料
  
  

推薦序

讀《土地正義》有感

一、再讀〈懷念張森文大哥〉

再讀一次徐世榮教授〈懷念張森文大哥〉一文，仍然掉下眼淚。第一次讀時，才知道大埔案原來這麼慘，也才能理解陳為廷為什麼要向官賊丟鞋子。但這一次我由書中娓娓道來臺灣的土地徵收，再次看大埔案，竟是這樣的怵目驚心，才更能明瞭張森文先生的痛，痛徹心腑。原來政府是這樣粗暴地「徵收」人民的土地，地方政府迫於派系、建商的壓力，利用市地重劃、一般徵收、區段徵收，壓低補償地價，拉高土地價格，讓原居住戶的抵價地因地價高而減少坪數，也為了補財政虧損的大洞，不惜一再的「合」法徵收。這些作為，美其名是為了公共設施的取得，卻毫不尊重原有地主，也絲毫不顧及憲法規定應保障人民之生存權、工作權及財產權之規定。張森文先生的藥房原有二十多坪，卻已被徵收兩次，而減到六坪，為了竹南科學園區周遭農地的炒作、開發，最後連這六坪也不保，而且在「天賜良機」之下給拆毀了。

人民的聲音政府聽得到嗎？怎忍心讓犧牲的弱勢者再被社會給犧牲掉？為了與公平正義站在一起，徐教授在2008年12月「農村再生條例」通過後，為了關心農村與農業，出與夥伴成立「臺灣農村陣線」，初由農村調查開始，由調查中發現土地徵收的問題，乃全身投入。只要在缺少土地正義的會議、土地現場，都可以看見他和他的朋友挺身而出，以行動支援社會的犧牲者；進而研究臺灣的土地問題，而能在「土地徵收條例」修法時盡力，讓2012年1月通過的修法，加入三之二條，對於要徵收的土地必須做公益性和必要性的評估；在第十條第三項加入特定農業區經行政院核定為重大建設需辦理徵收者，若有爭議，應依行政程序法舉行聽證。

可惜的是，原本聽證會的範圍是包括所有的徵收案，只要被徵收人要求召開聽證會即必須召開，但國民黨政府反對，故辦聽證會的只限於「特定農業區」，功敗垂成，但這已是一頁重要而難得的歷史記錄，表示著一個走出學術、進入田野的學者，所做出的具體貢獻。

二、土地的歷史原來是這様的

臺灣土地史本來就是臺灣史研究的範疇，但迄今沒有一個歷史學者通盤研究戰後臺灣土地史，令人汗顏。徐教授在這本書中先說明自己如何在從事田野時受到莫大的衝擊，體認到土地問題是臺灣社會問題重要的部分，土地的分配、使用問題是臺灣史的關鍵問題，因而走入土地問題的研究。他首先處理「三七五減租的問題」，說明在中國施行的「二五減租」之失敗，以如此之經驗要在臺灣實施三七五減租，之所以能成功，和省參議會的支持、以及發佈戒嚴令有關。在實施三七五減租的過程中，只有行政命令而沒有法律根據，而且刻意強調業佃衝突，並對「地主」汙名化，臺灣到底有多少地主？有多少地才是地主？這些並未有過細密的研究，即使如此，若與之後的耕者有其田相比，仍是利大於弊，對地主的傷害較小。三七五過後接著是耕者有其田，頒佈「耕者有其田條例」、「施行細則」，這是在日治時期所做的調查做基礎下，進行總歸戶，再依政府規定，個人私有土地可以保留中等水田三甲，若上等則減半、下等則保留四甲五分。由於吳國楨省主席對施行細則有不同的意見，1953年4月才公佈，而這年的一月已開始調訓相關人員，5月1日就開始徵收地方的土地。在沒有法律依據，倉促進行，缺點難免。其中耕者有其田最大的問題在於徵收共耕地，該地都是小面積的土地所有人，主要原因是臺灣擁有二甲以下土地的持有者高達87％，能被徵收的個人的耕地才三萬多甲，似不必為此而大費周章；於是才把持有土地最高比例的「共有耕地」將近十萬甲納入，這一來原本只有一甲以下土地的共有耕地所有者，反而成為被徵收的對象，求告無門，這種對小土地所有者的剝奪行為，罄竹難書其罪悪。另外，只要有土地出租的，不論大小，土地所有者都被認定為地主，更是沒有天良。往後的補救措施也只是亡羊補牢罷了，因為傷害已經造成。臺灣實施耕者有其田，被執政者不斷吹噓為「成功」，之所以能徹底執行，主要原因是這些新來的統治者在臺灣放領土地，才能「拿人家的拳頭拇去撞石獅」；而「成功」不只在土地問題的表面上，而是讓獲得土地的佃農，成為國民黨的樁腳；更輕易地切斷向來地主和佃農的關係，而得以扶助另一批親國民黨的社會領導階層和派系。至於「公地放領」，戰後國府接收的公有地共有18萬多甲，其中由資源委員會掌控的台糖接收12萬甲。原本陳儀在1946年12月31日公布「臺灣省公有耕地放租辦法」，想將在日治時台糖半強迫徵收、購買的土地，租給現耕農民，將來優先放領給現耕農民。但資委會反對，國府並將土地登記在台糖下，台糖又撤佃，自僱工人經營，引起更大的風波。1951年美國顧問雷正琪來臺考察土地問題，抨擊國府變相保留公有土地的作法，應該釋出更多的土地，國府才不得不改弦更張。然而此一放領，卻部分放領給與土地無緣故關係的退役軍人，而台糖放領的土地也不過44551甲而已。徐教授在研究後下的結論是：這是個充滿殖民者色彩、開倒車的決策，可知當時國民黨政府並沒把臺灣人當「國民」看待。這是何等沉重的控訴。

三、「土地」為何不能正義

從本書第五至七章，徐教授針對「土地徵收」的六要件做一番敍述，最重要的命題是要揭出國民黨政府向來「都靠都市計劃來控制派系」、「用都市計劃來攏絡派系」，讓他們能夠炒作土地賺錢，並補地方財政的不足。而土地徵收一般分成一般徵收（臺南鐵路地下化）、區段徵收（桃園航空城）、市地重劃（臺中的自辦市地重劃）。向來民主國家因公共建設而需要土地，必須付出很高的價格買地，或用等值的土地交換，不採徵收的下策，但臺灣往往視土地徴收為優先的手段，要人民做出犧牲。國府甚至有特殊的區段徵收，為一般國家所不採的辦法。而要被徵收的土地，不需經過所有者同意，即能強制剝奪其財產權、生存權與人性尊嚴。美其名，徵收之前都要「土地徵收審議委員會」通過。其程序是由地方政府來擬訂都市計劃，並附帶決議要用一般徵收還是區段徵收，而後送到「都市計畫委員會」審理，通常都迅速通過，這就是徵收浮濫的原因。至於「土地徵收審議委員會」的委員是如何組成的？真能客觀中立嗎？這中間行政官僚占將近一半，政府只要再掌握某些學者和社會熱心人士的委員，即可順利通過。徐教授指出：「很多專家其實都是聽命於人，是非常政治的。」

徐教授所屬的「農陣」製作出「全國浮濫徴收總表」、「全國浮濫徵收地圖」，指出不合理徵收的地塊，各地都設有「自救會」，能否得救？難以逆料。其中士林文林苑、苗栗大埔張（森文）藥房、臺南鐵道地下化都是著名的例子。農陣的介入協助，常被視為搞破壞的外來者，不受歡迎。但徐教授等仍堅定地與公平正義站在一起，令人敬佩。

四、轉型正義中的土地問題

近十多年來轉型正義喊得震天價響，但轉型正義的內容不夠具體，而且也沒有徹底執行的方案，以及有能力的執行者。就以調查不當國民黨黨產一事而言，只知道錢項的追查，對於國民黨黨國不分時期（2000年以前）留下來的中央黨部（包括海工、文工、組工等會）、省黨部的檔案，是否被「送出國外」或甚至銷毀，沒有一位民進黨政府的官員對此有所發言，有的只有國史館偉大到不管該館的「歷史檔案」要將之全部「拂下」給幾乎沒有歷史研究者的檔案管理局，還要別的單位一起「拂下」。至於對政治受難者的轉型正義，要追出加害者，但是政府從未對白色恐怖時期的受難案件進行全面的研究，有的只在對尚活著的受難者進行口述歷史、拍攝影像記錄；對於真正的案頭、被判死刑者，卻未進行研究；而有些受難者及其家屬更在意的是增加「補償費」，而非進行研究、究責加害者。至於土地問題，是否也有轉型正義的需要？絕對需要，所以徐教授說：「最令我難過並想為他們發聲的，是土地被徵收的共有出租耕地地主。他們的土地在1953年被徵收後，生活一夕變色，衝擊實在太大了。當時的歷史文件還記載著：雖然他們哭著向政府機構哀求，卻無法改變被徵收的命運。這是一段被掩蓋的歷史，都已經過了六十多年，仍沒辦法還他們公道，我們這些學者實在太不努力了。」

政府能否以加稅和增收較高的土地增值稅，來補充地方預算的不足？土地徴收若不符合六大要件不能輕率徵收，若經徵收，土地所有者必須取得不打折的賠償。亦即上述土地問題的解決，應包含在轉型正義的要項中。而早期民營唐榮鐵工廠被以總動員法收為省營，這樣的案子有沒有重啓調查的可能性。

五、以我的田野經驗來理解這本書

我個人原本研究制度史，下田野的空間較少，然而我因從事口述歷史、研究家族史、調查傳統建築，因而在田野中得到許多書本上得不到的知識，可成為瞭解本書重要的基礎。1986年我進行唐榮鐵工廠董事長唐傳宗的訪問，想了解其鐵工廠何以被省政府接收？他的朋友常聽他罵：「賊仔政府、土匪仔黨」，以示對政府的不滿，在訪問時他偶爾也會以三字經斥罵政府。一度擁有4,000名員工的大鋼鐵廠，最後卻變成只能做針車的「針」，相差太大，從這次訪談，我才知道天下「無不是之政府」，受到了第一次的震撼教育。

1988-89年為了研究臺中龍井林家，在臺中賃居一年，進行我第一次、較長期的田野調查，他們是當地的地主，不可能不受到土地改革的影響，他們五個祭祀公業有幾十甲地，但被徵收到不到二十甲；之後又因龍井為農地重劃最先施行的地區，我這才對耕者有其田有點概念，也才瞭解

第七章土地徵收的要件



德國政府「以地換地」的比例是5：1



在此舉一個其他國家的例子。我在政大擔任系主任時，曾經兩度邀請德國慕尼黑工業大學學者馬格爾（Holger Magel）和德國巴伐利亞自由邦Weyarn鎮長佩爾澤（Michael Pelzer）來政大交流。在第二次訪臺時（2014年），兩位學者分享德國的「土地徵收」經驗──巴伐利亞自由邦雖有「土地徵收」的法令，但因為「土地徵收」有嚴重侵害基本人權的疑慮，政府其實很少使用，大都用「以地換地」的方式取得公共用地，而換地的比例竟然是5：1──用五倍大的土地，交換地主的土地，但交換的土地未必在原址。

德國政府也會直接購買或以重劃的方式與原地主換地，當然要符合法律、公共利益、必要性、比例性等要件，土地所有權人也較能體諒接受。到現在德國政府仍持續購買土地，因為德國有「土地儲備制度」，規定德國農民要出售土地時，市政府或鄉公所有優先購買權，因此德國政府才能持有很多公有地，當有需要時就可以用公有地和地主交換土地。臺灣其實也有很多國有地（如臺北華光社區），也可以和被徵收者換地，但是政府覺得不划算。

《憲法》第十五條保障人民的財產和生存權，而《憲法》第二十三條則規定：為促進公共利益，可以剝奪人民財產權。「公共利益」是抽象的詞彙，也是法律不確定的概念，因此，如何決定、定義、詮釋「公共利益」，是都市計畫及公共政策研究中最核心的課題。在威權時代，我們讓專家及少數行政官僚所組成的委員會來決定什麼是公共利益，現在依舊不變，還是透過如都市計畫委員會、土地徵收審議委員會（現改名土地徵收審議小組）來決定大多數人的權益。

我們以為專家代表客觀中立，讓社會誤以為這些委員會都是由專家組成，但不論是中央或地方政府，都很少對外說明：政府官員在委員會中大概占多少比例？雖然政府宣稱，官員在委員會中並非多數，但其實他們才是實質多數。事實上，一個委員會中，行政官僚的數量就將近一半，政府只要能再掌握少數的委員，就能夠球員兼裁判，不管什麼計畫，都能通得過。舉例來說，內政部都委會總共有二十七人，其中政府行政官員佔十三位，幾乎是總委員人數的一半，剩下的學者專家與社會熱心公益人士，也都是由首長聘任，都是與政府關係良好的人，也就是我們常說的「御用學者」。我們常替專家型塑出「客觀中立、無涉政治」的形象，但很多專家其實都是聽命於人，是非常政治的。